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    收“古维费”为何不能理直气壮?丽江古城困局折射旅游开发深度矛盾

    2017-11-18 10:58:51 新旅界 王薪宇

    11月14日,丽江古城公布《云南省丽江古城保护条例(草案)》听证会报告,再次将敏感的古城收费问题推向前台。

    拥有一座知名景区,对当地来说好比拥有一棵摇钱树。但如何顺利把“钱果子”装进口袋,这让不少地方政府伤透了脑筋。

    11月14日,丽江古城公布《云南省丽江古城保护条例(草案)》(简称“《条例(草案)》”)听证会报告,再次将敏感的古城收费问题推向前台。

    在听证会上,21名听证代表对重新制定的《条例(草案)》共提出了47条意见建议、59条立法条文的修改建议,其中收费问题是提及最多也最有争议的焦点

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    有代表提出,应扩大征收范围,束河古镇、白沙古镇应同样纳入征收区域;有代表建议,丽江古城实行景区门票制度;有代表表示,古城维护费是最应重视的问题,建议进一步专门调查研究,形成调研报告;有代表称,丽江古城维护费要征收,但不能仅仅只对游客,对古城内经营的商户也要征收;有代表强调,古城维护费征收是非常必要的,建议按照商业繁荣程度进行量化,对古城内经营户实行分级收费制度;也有代表称,目前古城维护费过高,建议下调。

    不难看出,听证会的代表对于古城维护费如何收,并没有达成清晰的共识。事实上,丽江古城自2006年正式开征古城维护费,2007年确定80元/人的收费标准,期间历经多次探索,尝试过多种方式,但至今仍未形成一套行之有效的收费方式

    丽江古城维护费曾由景区宾馆、客栈、酒店代收,收费监管松散且缺陷明显,只有住宿游客才缴费,无法向大比例的一日游游客收取。此后,丽江古城尝试在机场、道路路口、宾馆等地收取,也曾将古城维护费和玉龙雪山、丽江千古情等门票做捆绑,但这种收费方式和法理不合,存在明显捆绑消费,遭受大量投诉,最终被迫取消。

    2015年6月,丽江古城管理部门加强收费管理,在景区所有入口设立收费关卡,并在景区内部增设多处检查点,随时检查古城维护费票据,该举措导致游客量下滑,也使游客体验大打折扣。2016年7月,由于经营业绩下滑,古城众多商户联合罢市,抵制该措施。2016年11月知名作家郑渊洁曾发微博,吐槽自己因未随身携带缴费凭证被景区工作人员扣留,引发社会各界对此议论纷纷。2017年3月,丽江市委副书记刘佳晨也曾因古城维护费问题,在一次会议上被全国政协委员当众质问。

    迫于各种压力,2017年6月,丽江古城取消设卡收费方式,恢复此前宾馆、酒店、客栈代为收费。丽江古城保护管理局有关负责人对此表示,这不意味着放松收费管理,只是工作方式上的调整,目的是为了迎接即将到来的暑期旅游高峰,避免拥堵,增强游客到丽江古城旅游的体验感,为广大游客营造更加舒适宽松的游览环境,提升游客和古城内经营户的满意度。

    为何收费难?

    在收费问题上的辗转反复的,并非丽江古城一例。另一知名景区凤凰古城曾在2013年调整收费方式,将此前“进景区免费,看景点收费”调整为“进景区收费,看景点免费”,这在当时掀起轩然大波,古城商户联合抗议,网友纷纷调侃“嫁女不嫁凤凰男,每次回家都要钱”。2016年4月,凤凰古城取消景区收费,改为原来的景点收费方式。

    此外,大理古城也在古城维护费上小心翼翼。2007年3月大理古城立法明确 “古城保护范围内从事生产经营、旅游活动的单位和个人应当缴纳古城维护费”,此后每隔一段时间提出一次落地执行方案,但均因反对声音过大而搁置,最终直到2015年9月才正式开始征收人均30元的古城维护费,且不直接面向游客收取,采用向旅行社、景区商户间接收费的方式。

    其实,景区收费本是正当合理之事,江南六大古镇每一个都需要买票入场,尤其是乌镇,东、西栅景区门票均在百元以上,与丽江古城同为四大古城的平遥古城早已收费多年。

    景区运营本身就有很大成本,除了历史建筑、文化遗产的保护修缮,景区街巷路面、地下管网、水体水系、排水排污、消防保洁等,各方面都需要每年投入大笔资金。尤其是对于丽江古城这类每年数百万游客前来,为了保证接待能力,早已大笔举债投资基础设施,每年产生大量利息,仅靠政府拨款和商户纳税远远不足以覆盖成本。

    实际上,即使如乌镇这类高门票、高人气的景区,当地政府仍旧每年补贴运营方数亿元,用于古镇保护,2016年乌镇景区运营方乌镇旅游获得政府补贴1.91亿元;2017年6月又获得桐乡财政局补贴2.61亿元,用古镇保护和品牌宣传;2017年11月16日,桐乡财政局又发放一笔高达7.97亿元的财政补贴,支持乌镇在会议会展方面的建设。

    与乌镇相比,丽江古城的管理主体古城保护管理局的境遇可谓十分寒酸,没有门票收入,财政支持每年也仅一千多万元,绞尽脑汁征收古城维护费,却遭遇各种力量阻挠。

    多年来,古城维护费和贷款是丽江古城开发和保护的资金来源。据丽江古城保护管理局介绍,截至2015年底,古城维护费累计征收27.7亿余元,而与此同时,丽江古城的保护管理累计投入66亿多元,至今仍背负着15.68亿元的债务。丽江古城保护经费存入财政专户,专项用于丽江古城保护,并且每年都会公开相关预决算及“三公”经费情况,款项去向公开透明。

    为何乌镇、周庄、平遥古城等景区的收费无人质疑,而丽江、凤凰、大理等古城却遭受如此大阻力?

    著名旅游专家、中国未来研究会旅游分会副会长刘思敏博士告诉新旅界(LvJieMedia):“一方面是由于丽江、凤凰古城面积大、居民多,且位于城市中心,属于大型社区,收费影响大、波及面广,而乌镇等景区规模小,涉及居民少,相对偏远,收费对当地影响较小。另一方面,乌镇等古镇收费早,一开始就是奔着收费开的,当时旅游观念和现在不一样,进景区基本都要缴费,互联网舆论也不发达,不容易形成大规模反对声浪。”

    乌镇等江南六大古镇均在2000年左右开始收费,而丽江古城、凤凰古城等虽开发较早,但启动收费较晚,一直到2013年后才开始严格执行一人一票制度,而此时旅游观念已经转变,“门票经济”开始受到诟病,游客开始不满古城古镇景区同质化,西湖等免费景区纷纷出现,这些客观现象使不少游客反感景区收费,加上互联网表达渠道的发达,汇成一股强大的反对声浪。

    对于景区经营商户来说,高昂的店铺租金已经越来越难以承受,只有极高的客流量才能保证盈利,如果提高收费门槛或标准,必将阻拦一部分客流,导致经营困难,这使得他们对收费问题极为敏感。

    旅游开发矛盾

    某业界资深专家告诉新旅界(LvJieMedia),“问题的根源在于,这类景区权利和义务错配。由于景区由居民社区发展而来,房屋物业属于当地居民,投资开发、管理保护的责任却在政府,政府投入大量资金提升基础设施、开发保护景区,带动商业繁荣物业升值,但政府的获益仅仅是税收提升,最大头的物业升值利润不属于政府,当地居民没有投资义务,不需做任何投资,却能享物业升值,年年上调店铺租金”。

    据媒体报道,2006年,丽江古城一座6间客房的客栈年租金仅4万元,而2012年,这座客栈的房东开出每年50万元的高价。丽江古城甚至掀起了一阵“炒房租”的热潮,每个盘下门面的人均以更高的价格租给下一个租房商户,赚取租金差价。

    物业升值是不少景区投资者平衡现金流的手段,通过旅游投资拉升地产价格,通过出售或出租收回投资成本,这是旅游投资一个重要模式,华侨城、万达等均是精于此道的高手。各地风起云涌的免门票仿古街道,也是把店铺租金作为主要利润来源。

    政府大笔投资带来丽江古城的物业快速升值,但收益几乎全被当地居民和炒房租者带走。某种程度上,这似乎并不公平。

    西湖景区在2012年宣布免收门票,成为首个免门票的5A级景区,也被大众封为摆脱门票经济的榜样景区,但杭州政府在西湖景区及周边拥有大量土地、物业、游船经营权等,有太多手段赚取收益,且杭州作为准一线城市,政府财政实力极强,有足够资金用于景区建设和保护。而丽江市位于欠发达区域,2016年全市公共财政收入仅48亿元,财政支出达150亿元,财政自给率仅31.16%,严重依赖上级财政拨款。这种情况之下,让丽江市政府持续补贴丽江古城,显然不切实际。

    事实上,乌镇景区在开发西栅景区后,二期开发东栅选择将当地居民全部迁出,再聘任为景区员工,以这种方式获得景区物业升值的红利。

    “出现这种情况也跟我国景区开发方式有关,我们开发景区通常是大拆大建,重金往上推,短时间内物业升值极为明显,从一文不值到寸金寸土,这里面的套利空间谁都不会轻易放弃”,某资深文旅专家向新旅界(LvJieMedia)表示,“我考察过很多日本、台湾、东南亚的文旅项目,很多同样是当地特色民居、传统民俗为旅游核心吸引物,物业同样在居民手里,但他们没有经历这个大拆大建的过程,所有的一切都是缓慢生长起来的,轻度开发、点状开发,没有急剧升值的套利空间,就没有尖锐的矛盾对立”。

    其实,全域旅游和特色小镇,似乎正在提供了一个摆脱传统开发模式的契机,在区域和城市的发展蓝图中,为旅游留出一部分提前量,不需要重点扶持或打造旅游重点项目,只需要在基础设施、服务接待、氛围营造等方面考虑到对接旅游需求,为旅游留出缓慢生长的空间。但这个空间该留多大,十分微妙,如果过大,又会导致一窝蜂投资、疯狂生长。

    事实上,丽江古城等景区的收费难问题,一方面折射出十多年来游客旅游观念的变化,同质化的产品越来越难以满足游客的需求,另一方面也折射出,国内旅游开发模式的弊端,重金催熟的景区容易激化原住民、游客、景区投资者的矛盾,不利于各方长期利益。下一步,我们的旅游开发需转变观念和模式。

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