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    十年来景区降门票运动屡战屡败 这次能毕其功于一役吗?

    2018-08-16 10:29:55 新旅界 王薪宇

    败了再战。

    在国内,景区降门票行动可谓是屡见不鲜,从2007年起,几乎每隔两三年就来一次。

    6月29日,国家发改委发布“指导意见”,要求各地区以5A级国有景区为重点,通过开展定价成本监审或成本调查,清理规范门票价格“额外负担”等,在今年“十一”黄金周之前降低一批重点国有景区门票价格。目前,湖南、湖北、江苏、广西、山东、贵州、安徽、青海、山西、陕西等地已出台国有景区降价的具体方案或计划,多数景区票价降幅达10%—30%。

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    ▲黄山图源:摄图网

    又一场轰轰烈烈“降门票行动”席卷全国,和以往历次调价相比,这次行动有何不同,能一劳永逸的解决门票问题吗?

    “和以往相比,这次的行动有两个显著不同值得关注”,中国社会科学院财经战略研究院副教授魏翔对新旅界(LvJieMedia)表示,“一个是宏观经济面临压力,居民负债率攀升,消费能力受到挤压,降门票是变相打折吸引流量,现在景区普遍缺流量,借此溜坡下驴;二是发改委此次强力发音,信号精准,当前的行政力量亦非十年前可比。”

    十年努力降门票

    盘点历次降门票行动,可以看出此次的行动力度空前。

    2007年,景区门票涨价过快的现象引起国家发改委的高度重视,下发通知,规定旅游景区门票调整频次不低于3年,并对调整幅度、提前公布时间进行要求,并提出社会公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,要从低制定门票价格或免费。

    2009年,国务院常务会议通过《关于加快发展旅游业的意见》,提出要优化旅游消费环境,加强旅游景区门票价格管理。对此,相关部门迅速出台配套措施,包括扩大免费景区数量,收费景区严格调价程序,实行听证制度,延长调价提前公布时间,禁止法定节假日前1个月内调整价格,禁止捆绑收费。

    2012年,为鼓励旅游消费,相关部门出台高速公路节假日免费政策,同时,又一轮降门票行动开始了,据,先后有数百家景区加入降价名单,部门省份实现票价普降政策。

    2015 年 9 月,国家发改委在全国开展为期一年的景区门票价格专项整治,规定专项整治期间,各地原则上不出台新的上调景区门票价格方案。该行动上升到了“专项整治”的程度,几乎是全面禁止了景区门票涨价行为。然而,很难说该行动取得了多大成效,一年后,发改委公布的行动成果显示:共降低了312个调价不规范景区的门票价格,但其中5A级景区仅有24个;中止了181个景区的拟调价程序,然而部分景区在行动结束后立即着手启动调价程序。

    事实上,“雷声大、雨点小”,这是历次调价行动面临的质疑,而连续不断的调价政策也侧面说明了,此前历次的行动未取得满意的效果。

    调价的同时,全民也在进行一场“门票价格为何过高”的大讨论。按照法理,国有景区属全民所有,应以公益性为先,游客和舆论界占据法理优势,将高票价归结景区及当地管理者的贪婪;而景区则各诉苦衷,并扛起市场经济大旗,表示景区投资、建设、运营、维护成本高,人员工资年年涨,涨价也是迫不得已。部分龙头景区则认为,涨价有调节客流量的功能,避免突破景区客流承载能力。

    原国家旅游局规划专家王兴斌认为,“整体来看,大部分景区门票价格并不高,一个大数据说明近1万个A级景区人均门票收入才20来块钱。5A级景区有250个,他们是全国最有名的景区,又是黄金周最拥堵的景区,250个里边门票在50块以下和免门票的大概十分之一,50块到100块是十分之二,100块到200块的占了43%, 200块以上甚至有到600块的占10%。问题就出在收费金字塔尖的一二百个5A级景区,他们的价格在老百姓心中都很高。”

    2018年3月政府工作报告中明确指出,“降低重点国有景区门票价格”。某种程度上,这是对“门票价格居高不下”的精准打击。

    “这次降价是力度最大的一次,不仅政府工作报告提出重点国有景区带头降价,还给出了明确的指导意见和行动方案,比如发改委明确了门票定价成本的构成,包括景区支出中依法应由各级政府承担部分,以及与景区正常运营无关的支出,不得计入景区门票定价成本;各级政府提供的补贴和已通过单独收费补偿部分,以及景区特许经营收入,应冲减景区门票定价成本”,北京联合大学旅游学院副研究员杨彦锋告诉新旅界(LvJieMedia)。

    “这次降价行动方案,有很强的可操作性,国有的涵盖了绝大部分景区的数量,然后重点景区又涵盖了绝大部分游客的数量,所以有望非常普遍的让游客感觉到门票降价”,杨彦锋称。

    长期效力有待观察

    此次门票降价行动得到了各地重点景区的积极响应,也被不少业界专家学者们看好,但值得注意的是,该方案并非一套长效机制,短期效果显著,但长期来看,能否跳出此前“调完再涨、涨了再调”的循环,仍有待观察。

    事实上,景区门票不断上涨的根本原因在于“利益机制”。

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    ▲美国大峡谷图源:摄图网

    例如,国内游客和媒体津津乐道的美国国家公园低门票、免门票,主要源于美国联邦政府的投入。美国联邦政府共管辖约59个国家公园,以及纪念碑、战争纪念公园、海岸线、自然保护区、休闲地区等350个。为此,每年美国国会拨款约30亿美元,占以上旅游机构总开支的70%左右,国家公园管理局从不给各个公园下达创收指标,以防止公园借口搞开发项目。

    此外,社会团队和私人的捐助、特许经营、门票、停车费等,构成国家公园剩余经费来源。美国国家公园起步较早,开发理念以保持原貌为主,罕有大拆大建,摊销折旧、维护成本相对较低。

    日本的国家公园与美国类似,日本国家公园的经费主要来源于国家拨款和地方政府的筹款,国家公园免收门票,决不允许国家公园管理部门下达经济创收指标。

    景区、旅游资源归全民共享,那么景区的开发、建设、维护应主要由中央财政买单,全民受益。而国内大部分景区是由地方政府负责开发建设,这种情况下,想要全民受益,地方买单,难度颇大。一些地方政府在财力有限的情况,只能“靠山吃山”,把成本费用通过门票转移到游客身上。而门票创收的口子一旦打开,难以避免夹杂地方政府的各种诉求。

    例如不少地方政府在门票中设立各类基金,如城建基金、文化发展基金、扶贫基金、XX专项基金,抽取资金用于地方建设。例如,此前峨眉山的门票就包含新农村建设基金等。

    不少地方需要安置由历史遗留、退伍安置、国企重组等产生的人员就业,本地又缺乏有足够竞争力的企业,只能安插到景区。中部某县国有历史遗迹景区,正常编制30余人,然而为了安置就业,不得不安排了130余人。该景区负责人表示,“只能让大部分员工不来上班,否则景区工作人员比游客都多”。

    景区能带来利益,这激发了地方政府进一步扩大景区的意愿,导致景区越来越“胖”,成本也越来越高,票价相应激增,例如江苏宿迁的项羽故里,原本是不过十亩的纪念遗址,2012年当地投资40亿元扩大至近千亩。面积扩大百倍,大批新修项目和建筑,反而冲淡了其原本的文化韵味。而这仅是各地景区扩大化的一个缩影。

    其实,采取免门票或低门票的景区,往往是当地政府财力强,工商业、服务业发达,城市本身并不依赖旅游景区带来的收入。如杭州的西湖免门票,北京的故宫门票淡季仅40元、天安门15元、天坛的联票仅20元。这类城市综合服务能力完善,接待能力突出,由层次丰富的工商业和服务业,高效满足游客各种需求,游客平均消费较高,游客类型也更多样,如商务会展游客、活动赛事演唱会游客、购物游、休闲游等,旅游对经济带动作用突出。政府往往能从税收和土地增值中获取高回报。

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    ▲九寨沟图源:摄图网

    而高度依赖旅游业的城市,产业结构单一,除基本的旅游消费之外,缺乏其他优质产业和服务承接游客溢出的消费需求,游客平均消费支出有限。此外,这类城市的综合接待能力有限,在不加大基础设施投资力度的情况下,难以快速提升接待能力。对于这类城市,游客增多对税收和土地增值的贡献有限,又会带来接待能力的压力,提升门票价格才是最立竿见影的创收手段。

    对于贫困地区的景区,财政上更是高度依赖门票收入。原国家旅游局规划专家王兴斌举例,“九寨沟的门票很高,缆车和购物也高,但它是国家级贫困地区,如果阿坝州没有九寨沟摇钱树,这个州政府财政状况就非常困难。在像这样少数民族贫困地区的景区门票价格高,也是这一次工作的一个难点。”

    “降门票问题,是地方政府和中央政府、地方政府和企业等利益相关主体之间的一种利益博弈的平衡,要考虑到当地经济状况”,王兴斌表示。

    长期来看,破局“门票经济”需要解开地方政府和门票的利益绑定,需要对旅游资源的投资开发模式和回报机制,重新进行理顺。短期行政命令的干涉,一方面有不顾各地差异一刀切之嫌,另一方面利益面前,地方政府难以保持长期定力,十年来,门票调控越调越涨已经说明了这一点。

    标签: 景区门票
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    • 王兴斌

      曾任北京第二外国语学院旅游研究所所长,国务院特殊贡献专家津贴获得者。